编者按：作者穆光宗，男，1964年生于浙江象山，中国人民大学法学博士，现为中国人民大学人口与发展研究中心副教授，发表过几百万字科研论述，1994年曾作为主笔之一参与国务院新闻办主持的《中国的计划生育》白皮书的撰写工作，主要研究方向：人口与可持续发展问题、生育理论和老龄政策。
新近颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》(下简称《人口与计划生育法》)是对人口与计划生育“无法可依”一段历史的总结，但这样的总结却没有画上终结的句号。未来的困惑抑或希冀都在过往的流淌中自然衍生。草灰蛇迹，伏线千里。但可靠的未来从来都是建筑在对历史认真的拷问和严肃的总结基础之上的。我们回望过去，是为了更好地开创未来。
简括来说，具有划时代意义的《人口与计划生育法》将开创人口与计划生育事业的新格局，标志着人口与计划生育工作进入了一个新的发展阶段：依法生育、依法行政，利益导向、综合治理，以人为本、持续发展。
一、“公民”的含义：关于权利与义务的思考
公民的含义体现在两个方面上，就是权益和担当的统一，权利与义务的对应。建构真正的公民社会就要遵循这个基本原则。毫无疑问，《人口与计划生育法》为建构这样的公民社会、民主社会正在提供新的助力。
《人口与计划生育法》规定了公众计划生育的权利与义务。群众的生育权利主要集中在《人口与计划生育法》第三章和第四章的有关条款上。“生育权利”大致包括了四个方面的内容：
其一，至少可以生育一个孩子的权利。《人口与计划生育法》既有基本要求的原则性——这就是继续严格控制人口增长，也有因地制宜、分类指导、根据情况具体调整的灵活性。“符合法律法规条件的，可以要求安排生育第二个子女”。所以，生活在各地的群众到底有什么样的生育孩子的权利，《人口与计划生育法》只是给出了原则性的意见，还需要结合各地的法规才能明确。这提醒我们，在宣传《人口与计划生育法》的时候，最好和地方性法规的宣传结合起来。目前，31个省、自治区、直辖市对此都有规定，如19个省区规定，在农村一对夫妻生育一个女孩的可以再安排生育一个子女；27个省区规定，夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女；31个省、自治区、直辖市都规定，独生子女因残疾不能成为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。
其二，避孕节育措施知情选择的权利和得到安全保障的权利(第十九条)。
其三，如果晚婚晚育，享受假期延长、劳动保护、福利补偿的权利(第二十五条、第二十六条、第二十八条)。
其四，独生子女父母有特别的可以申请利益补偿的权利，譬如，独生子女父母奖励费、孩子意外伤残和死亡的社会补偿(第二十七条)。
权利与义务是对等的、是统一的，那么计划生育的义务有哪些呢？
第一，公民有依法实行计划生育的义务，这不是愿意不愿意的问题。如今的生育已经规范化、法制化了。第二，第三，公民有维护出生性别比平衡的义务，杜绝人工选择性别(第三十五条)。第四，第五，公民一旦不依法生育，就有缴纳社会抚养费的义务(第四十一条)。第六，在权利和义务的问题上，最大的挑战是严格按照法律的规定兑现公众的生育权和计划生育权益，过去我们从爱国主义、集体主义的高度谈的比较多的是义务，但在强调“以人为本”的可持续发展时代，生育的权利和福利问题就越来越不可回避了。总之，能否通过建构强有力的利益激励机制和利益补偿机制，让计划生育户尽可能多地分享生育率下降背景下社会经济发展的成果——少生能够优育，少生能够快富，少生能够美满——已经成为《人口与计划生育法》赢得民心的关键所在。但在实际生活中，我国计划生育的利益导向机制还很弱，甚至随着市场经济的发展，这种力量还不同程度地被削弱了。
到了低生育水平时期，计划生育最重要的就是群众的满意度，这就是“以人为本”。“抓好”是衡量新时期工作成绩的突出标准，依法生育、依法行政是抓好计划生育工作相辅相成的两个方面。“稳定低生育水平”的实质是“生育机制”和“工作机制”的转变问题。“稳定低生育率”比“降低生育率”难度更大，中国实际上已经进入全面提高工作质量的新阶段，“抓好”比“抓紧”更为重要。计划生育的实质是利益协调问题，目前我们需要强化人口控制的利益导向、利益补偿和利益共享机制。在低生育时期，我们需要完成“以数为本”的工作模式向“以人为本”的过渡。可持续发展的低生育格局要求将中国人民现在和未来的婚育权利、以及相关的生存和发展权利的充分保障和公平实现放在至高无上的地位上来认定。
随着社会的进步，利益导向机制的变革方向应该是由弱而强，由单一而多元。强化利益导向机制有三个维度：简单说，就是违法者罚，贡献者奖，损失者补。“违法者罚”实际上是利益上的让渡，“贡献者奖”就是利益上的激励，“损失者补”就是利益上的补偿。过去强大的是利益上的让渡，就是违规者罚，而贡献者奖和损失者补的机制非常微弱。这恰恰是《人口与计划生育法》力争有所突破的地方之一。
二、重建“鱼水”关系：关于干群关系的思考
“干群关系”一直是理解中国社会的重要关系，特别在人口与计划生育领域。过去的干群关系之所以一度扭曲，就在于无法可依的情形下政府行为、行政行为失范，导致干群关系从革命战争年代的“鱼水关系”恶化为“猫鼠关系”(这种比喻不一定恰当，姑且用之)。
在相当长的时间里，在相当大的范围里，我国控制生育的机制基本上就是一条腿走路，就是依靠社会制约机制发挥作用，靠基本政策的威慑力和严厉的行政处罚手段过日子。但随着社会的进步，这种做法越来越不可行了。从社会心理承受力的角度看，老让群众理解的要执行、不理解的也要执行这种做法早晚是要被终结的。
事实上，生育政策效应递减问题早已引起研究者的关注。宣传教育如果没有与实实在在的利益保障结合起来，效果也同样是有限的。因为人有自己的思想和感情，只要智力正常，每个人都会有自己的分析和判断，对利益进行理性的权衡，所以是有能动性的，而不可能像棋子那样放在哪儿就在哪儿呆着。这种反控制力的存在可以看作是20世纪80年代社会转型时期我国生育转变出现起伏(总和生育率大致在2.3的平均水平上波动)的一个可信解释。当然，有些地区经济水平高些，群众后顾之忧少些，计划生育的自觉程度高些，我们的工作也就好做些。
20世纪80年代基本上是高压政策强力推行的时期。这一点从90年代初出台的“七不准”文件中可见端倪：每一条不准的背后一定有大量类似现象和问题的存在，否则就没有必要由国家最高行政部门出面加以矫正了。这一点在笔者的亲自调研中得到证实。2001年11月下旬，笔者曾赴江西南昌调研。根据基层计划生育干部的反映，20世纪90年代初期工作上的确有左的倾向，当时搞纯女户结扎，扒房子的事较多。有一个乡计生办的老计生告诉我们，1983-1993年可以用一个“怨”字概括，1990年纯女户结扎，导致“鸡飞狗跳”、“株连九族”，关系十分紧张，能不“怨声载道”、“怨气冲天”吗？
国家计划生育委员政策法规司会颁布的七个不准规定具体如下：不准关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属；不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋；不准不经法定程序，将违反计划生育规定人员的财物抵缴计划外生育费；不准因当事人违反计划生育规定而株连其亲友、邻居及其他群众；不准对揭发、举报的群众打击报复；不准以完成人口计划为由不允许合法的生育；不准组织对未婚女青年进行孕检。
1994年到现在，情形有所改观，就是市场经济的发展拓展了流动人口的生存空间，所以，“躲”与“走”就成了一些超生户的应对办法。在城市，就表现为外来人口的计划生育管理问题。从当时的统计指标看，工作的确很有成效，但也损害了群众的感情和利益。从现在的眼光看，计划生育考核指标的不科学是显而易见的。“七个不准”的出台起到了警示的作用，一些干部不敢任意妄为了。但“七个不准”毕竟不系统、不全面，同时也缺乏正式法规的威慑力和约束力。
实际上，如何使计划生育工作既让群众满意，又使干部好做工作，一直是我们努力的目标。而《人口与计划生育法》就要解决这么一个问题，无论是群众的生育行为还是干部干预生育的行为，都需要有一个准绳来衡量和判断。简单说，对群众来说，需要的规范是“依法生育”；对干部来说，需要的规范是“依法行政”。法治时代的行为规范可这样将计划生育事务带入了公开、公平、公正的信用时代，无法可依到有法可依保障了新时期的“鱼水关系”的重建。2002年8月我去湖南调查时，基层干部的一番话至今尤在耳畔：计划生育只有一条：人人平等，谁也不能例外。计划生育只将公平——“干部都结扎，你为什么不结扎？大家都结扎，你为什么不结扎？”
三、开创综合治理的新格局：关于德治和法治的思考
《人口与计划生育法》的颁布标志着中国的计划生育走过了一条从“人治”到“法治”的道路。这是历史的必然。
法是什么呢？法是“剑”也是“秤”。一般来说，法律是为了实现社会公平、公正和进步的目标而特意制定的，并经过国家最高权力机关认可，能够体现国情民意的一整套具有强制性和约束力的制度和规范。或者说，是国家政策的定型化，是把已经成熟的政策通过法定程序制定为法律，上升为国家意志，成为人人遵守的行为规范。
简单说，就是无论是生育行为还是干预生育的行为都要纳入规范化、法制化的轨道上来，使计划生育成为公正、规范的社会行为——这是最最要紧的，使基本国策从认识到操作在今后都有法律上的充分保障，使人口与计划生育事业有更健康的发展。这才是《人口与计划生育法》的立法基点所在。依法生育、依法行政是抓好计划生育工作相辅相成的两个重要方面。《人口与计划生育法》的基点是稳定现行生育政策，使计划生育成为公正、规范的社会行为；要点体现在公正和规范这两个大的方面，公正的基本含义是法律面前人人平等，规范的基本含义是各级政府和行政部门需要依法承担规划和实施的职责、爱民和自律的职责、奖励和保障的职责。
《人口与计划生育法》出台是我国依法治国、以德治国的需要。因为社会性的计划生育涉及了13亿人口的生育观念、生育行为和生育利益，是中国持续时间最长、影响最为持久的社会工程。
没有人文关怀和道德基础的任何法律都只是冰凉理性的表达，终究难以为继。但《人口与计划生育法》有关公众生育权利和生育福利的条款却向我们传递了道德关怀的温馨和人文主义的热力。这是告别过往最让人欣喜的进步之一。
法治不仅是判断是非的尺度，而且本身的实践也可以加强道德的教化——譬如“杀一儆百”的示范效应就让大众知道了人类行为的道德边界。通过《人口与计划生育法》，我们看到了“德治为本、法治为用”的法理实践。
四、“好法”如何“好用”：关于危机和出路的思考
《人口与计划生育法》的出台意味着我们需要有全新的工作思路和工作机制。同时我们要高度警惕的是，也许我们会面临一些道德上的风险，就是法律上的庄严承诺到了基层最终能否兑现的问题。简单一句话，直面道德风险、建立消解机制。
一是关于“依法生育、依法行政”，有两条原则是不能忘记的：一是对公民而言，凡法律未禁止的，都是允许的；二是对政府机关来说，凡法律未允许的，都是禁止的。所以我们要告诉群众，《人口与计划生育法》里面所规定的权利，这就是允许你做什么；当然同时要告诉群众大家所承担的义务和责任和担当。这就是依法生育。此外，作为行政执法单位也要明了自己所承担的职责和行政行为的边界。执法犯法是容易出现的倾向，因为现在还缺乏相应的监督机构和仲裁机构，看来有必要成立《人口与计划生育专门法庭》。
二是要重点关注计划生育群体中的弱势人群——譬如少生但依然贫穷需要快富的人群，少生但遭遇了人生不幸(如孩子伤残、家庭残破)的人群，建构好法治时代计划生育的形象工程。《人口与计划生育法》所规定的生育权利和计划生育权益只有真正在公众中落实了、体现了、见效了，我们才能臻于“德治与法治”完美结合的境界。
三是社会抚养费的征收问题引起了国内外的广泛关注，但如何确立社会抚养费征收的理论依据，如何赢得国内公众和国际社会的普遍理解，如何正确地认识和释放征收社会抚养费的社会功能(譬如公开、公平、公正的社会心理效应，控制政策外生育、稳定低生育水平的计划生育效应)，迄今依然是悬而未决的重要问题。
四是计划生育经费的投入苦乐不均，有些日子好过，有些日子难过，特别是过去依靠超生罚款过日子的那些地方和单位面临着吃不饱甚至断炊之虞。如果没有回应之策，将大大加剧基层的工作难度和积极性。所以如何建立稳定的计划生育投入机制是发达地区和欠发达地区面临的共同话题。